权威解读2014年中央一号文件

来源：仕程公务员网  2014年3月7日

　　中共中央、国务院日前印发2014年中央一号文件——《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，全面定调2014年及今后一个时期农业农村工作。这是中央一号文件连续11年聚焦“三农”。今年的关键词是“全面深化农村改革”，意在用“改革”推进“农业现代化”。相比往年，今年的一号文件有何新意？变化何在？
    粮食安全 为何不能“遍撒胡椒面”
    “尽管国内丰收，但是进口还在增加，这是我们面临的一个问题。我们农业农村有这样的发展，除了各个方面的因素之外，其中一个很重要的因素就是采取了一系列强化土地使用的措施，比如说使用化肥、使用农药、使用薄膜等等，这方面使农产品在短期内能够得到比较快的增长，但是另一方面也对生态环境带来了破坏，造成了压力。”中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文在1月22日国新办新闻发布会上表示。
    今年一号文件的最大亮点体现在把粮食安全提到了重要的位置。在大的农业现代化的提法中，这次花了较多篇幅来强调粮食安全，说明这次中央非常重视这个问题。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田指出，粮食安全中，“量”的问题已经基本解决，而农产品和加工食品“质”的问题比较迫切，这关系到每一个老百姓的健康。
    “我国是人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。今年的一号文件强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。这也是整个文件的基调，诸多内容都在围绕粮食安全方面展开。”郑风田说，其实保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。近几年中央一号文件的主线基本上都是在围绕农产品供给和粮食安全展开的，主要背景是随着城镇化的推进，未来粮食需求会更大。
    一号文件要求“严守耕地保护红线，划定永久基本农田”。陈锡文表示，严守耕地红线，这个法律规定早就有规定了。“占补平衡，占一补一，占多少补多少，谁占谁补。讲得很清楚，但是在补的过程中，确实出现占好补劣，占近补远，占水田补旱田，占熟地补生地。即使做到了数量上的平衡，但质量却大打折扣。所以，将来都会在如何保护耕地上，提出更严格的要求。”
    此次文件强调，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。据了解，我国过去的粮食安全范围比较泛，把大豆也包括进去。如果算大豆，我国国家粮食自给率不足90%，而原来国家规定粮食自给率要达到95%。其实在联合国粮农组织的统计中，粮食是不包括大豆的。
　　郑风田说，这次提口粮绝对安全，比过去的泛粮食安全更精准。“泛粮食安全战略把玉米、大豆等都包括进来，战线拉得太长，农业补贴有点“遍撒胡椒面”的感觉，什么都想保，结果是什么都没有保护好。实行口粮绝对安全，让那些从事主粮生产的农民真正有动力生产口粮，才能更有效地保证我国的粮食安全。”
　　支农惠农 如何保证市场竞争力
　　一号文件中，“强化农业支持保护制度”这第二部分占据了33条中的8条，是一号文件中八个部分中篇幅最大的，可见对其重视程度。一号文件强调，健全“三农”投入稳定增长机制，完善农业补贴政策，加快建立利益补偿机制，整合和统筹使用涉农资金，完善农田水利建设管护机制，推进农业科技创新，加快发展现代种业和农业机械化，加强农产品市场体系建设。
　　一号文件一年一年发布，支农惠农政策一年一年加强。同时，也要保证农业的市场竞争力，否则农业也难以实现可持续。中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英指出，文件中最让他感到欣喜的是在“新型农业现代化”中概括出了“市场竞争力强”这一点。这是学者们一直在争取和强调的一点。我国现在的粮食生产能力已经完全可以满足国内的需求，但需要付出的代价是成本过高，这使得我们的粮食价格在国际市场上没有竞争力。我国粮食生产缺乏比较优势，劳动力在生产成本中占据了较大的一块。如何降低我们的成本，在国家补助方面，粮价低时对农户进行补助；粮价高时对消费者进行补助，这比维持一个高粮价要好。
　　在农产品价格方面，一号文件要求，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。具体来说，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，保证农民收益。
　　就当前的补贴政策，国务院发展研究中心研究员程国强表示，传统补贴办法不但扭曲市场、弱化竞争力，还会造成社会资源和效率的巨大损失。政府预先确定粮食的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，启动该政策，按两者之间的差价给予农民补贴。这种目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的措施。
　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥说，过去很多地方发放补贴基本上跟粮食生产关系不大，主要按承包地或者按面积来发放，这次明确提出按粮食生产情况来发放补贴。对于农产品的价格，这一次也特别提出流通领域将来不给它补贴，把政府这部分财力更多地补贴给粮食生产者，政策上，我们可以让农民获得更多的收入。对于粮食的价格形成和其他农产品价格的形成更多地强调市场的作用，这个对于农民来说也是一个利好消息。
　　土地制度 改革释放活力
　　2013年10月，由中信信托操刀运作的第一单土地流转信托项目正式成立。试点地为安徽宿州埇桥区，可流转面积达5400亩，远期土地流转项目计划将覆盖25000亩。农户将土地承包经营权委托给中信信托管理，存续期内由信托公司向受益人分配信托收益。同时，信托资金还对土地进行重新归集整理与价值开发。
　　一号文件强调“深化农村土地制度改革”，提出在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资；在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
　　“制度性问题，是影响和决定全局的根本性问题。”党国英说，十一届三中全会开启了中国改革的新时代，随后不久中国农民获得了土地承包经营权，再往后农民又获得了产品自由销售权。农民权益得到保障，促使中国粮食增产，农民增收，为30余年来中国的大发展提供了重要支撑。
　　党国英指出，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，必须从农村承包地确地确权确股着手。农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。
　　此外，一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。陈锡文解释说，经营权用法律上的术语或者用银行界的术语来讲，它就是这块土地的预期收益。用这块土地的预期收益来抵押，获得一些贷款，但是承包者没有改变，更不会改变集体所有制。（本报记者 陈恒）